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    理論文摘

    論耕地流轉問題

     

      10年前寫《徐莊土地合作試驗》,我的觀點很明確:推動耕地流轉刻不容緩。當初我的考慮是,中國近20億畝耕地,有8億農村人口,人均耕地僅2畝多,若是不搞規模經營,農民在2畝多耕地上無論種什么都不可能脫貧。后來在河南豫東農村調研,和農民一起算過賬,得出的結論:戶均耕地要有50畝才可能致富。
    于今10年過去了,耕地流轉在各地風生水起,其做法也基本大同小異。歸納起來,大致有三種模式:一是公司+農戶,即農戶將耕地經營權流轉給了龍頭公司;二是農戶+合作社,即農戶將耕地入股到村集體合作社;三是農戶+合作社+公司,此模式中合作社只是中介,一方面接受農民耕地流轉,同時又將集中耕地的經營權整體流轉給龍頭公司。
    早在上世紀90年代初,鄧小平預言農村發展有兩個飛躍:第一個飛躍是實行家庭聯產承包責任制;第二個飛躍是發展適度規模經營。今天耕地流轉的勢頭顯然印證老人家當年的洞見,所以我這里不再討論耕地是否需要流轉集中,而重點討論耕地應該向誰集中?或者耕地由農民自己集中的前提是什么?
    據我觀察,時下耕地流轉大多是向龍頭公司(工商企業)集中。何以如此?一個重要的原因,是農民手里缺資金,而規模經營需有大量的資本投入。前不久在南方農村調研,我看到當地農戶以每畝300—500元的價格將耕地經營權轉讓給了龍頭公司,曾問當地干部,農民為何愿意低價轉讓?當地干部說:農民自己搞不了規模經營,若分散經營,每畝年收入差不多也是300—500元。
    驟然聽,農民照此價格轉讓土地經營權似乎并未吃虧,可真實情況并不盡然。調研中我一路上不斷聽到有基層干部抱怨,說現在推動耕地流轉難度大,不少農戶不愿轉讓耕地。為了讓農民轉讓,縣里還派干部下鄉駐村,責任到人,一家一戶地去勸說農民。一語道破,原來目前農村耕地流轉并非完全出于農民自愿,而是由地方政府在背后推動的。
    由此我想到了耕地產權保護。農村耕地實行“三權分置”后,所有權歸村集體;承包權和經營權歸農戶。在經濟學里,承包權和經營權相當于產權。具體說,產權是指耕地的使用權、收益權、轉讓權。顧名思義,轉讓權包含有“轉讓”或“不轉讓”兩種權利。這是說,保護耕地產權不僅要保護農民自愿轉讓的權利,也要保護農民不愿轉讓的權利。
    于是這就帶出了一個問題:農民不愿意轉讓耕地經營權而地方政府卻要求轉讓,此舉是否侵害了農民的耕地產權(不轉讓的權利)?我的看法,地方政府的初衷絕不是要損害農民的利益,相反是為了幫助農民增收。有位鄉干部介紹說,農民將耕地流轉給龍頭企業后,不僅可得到耕地轉讓費,同時還可就近到龍頭企業打工,每月拿到1000元左右工資,年收入可達上萬元。聽得出來,這位鄉干部認為耕地轉讓無疑是對農民有利。
    鄉干部這樣看,可你猜農民怎么看?我做入戶調查時有農民說:在村里打工能賺工資,到城里打工也一樣掙工資?,F在企業支付的耕地流轉費每畝不足500元,而企業用流轉的土地搞規模經營,每畝收益在5000元以上,如果耕地由我們自己集中,再請省里農業技術專家當顧問,每畝年收益絕對不止500元。這位農民說得沒錯,后來我在吉首隘口村看到農民自己成立合作社,每畝收益達到了7000元。
    值得研究的是,搞規模經營需要基礎設施投資和引進科技,農民自己沒有錢怎么辦?在調研中我發現,但凡以農民為主體搞規模經營的地區,都是用耕地經營權抵押從銀行取得貸款??墒谴俗龇壳爸皇窃谏贁档貐^試點,面上并未推開。問題就在這里,耕地經營權若不允許抵押融資,農民搞規模經營的資金從何而來?
    說實話,對耕地經營權不能抵押,多年來我一直有疑惑。政府當初作此規定,據說是因為農民沒有耕地所有權。令人不解的是,我國法律明確規定資產使用權與收益權可以用于抵押,如國有土地的使用權就可抵押貸款;而工商企業的特許經營權、高速公路收費權等也都是銀行認可的抵押物。既然國有土地和工商企業的經營權可以抵押,為何農民耕地經營權不能抵押呢?
    另有一種解釋,說如果允許農民把土地經營權抵押,一旦農民還不了貸款將會導致農民失地。我認為這種擔心是杞人憂天。要知道,農民抵押給銀行的只是經營權,即便日后還不了貸款,銀行處置的也只是經營權,農民并未喪失承包權。想深一層,農民若將耕地經營權流轉給企業,也同樣會失去經營權。對農民來說兩者是一回事。不同的是,農民將耕地流轉給企業,是真正失去經營權;而抵押給銀行,只是有可能失去經營權。
    其實,耕地經營權能否抵押融資,從操作層面看關鍵在銀行。當前銀行對接受耕地經營權抵押顧慮重重,一方面是現行政策規定銀行處置耕地經營權必須征得農民同意,否則不能處置;再一個原因,是沒有全國性的耕地經營權流轉市場,雖然各地已建立了區域性流轉平臺,但交易主體不多,銀行難以通過這樣的平臺及時轉讓耕地經營權。
    寫到這里,本文的結論是:要推動以農民為主體的規模經營,必須允許農民用耕地經營權抵押融資。為此我提三點建議:一是盡快修訂相關法律法規,確立用耕地經營權抵押的合法性;二是加快建立全國性耕地經營權流轉市場,一旦出險,以便銀行及時轉讓耕地經營權;三是由財政出資設立風險補償基金,為金融機構適度分擔或緩釋貸款風險。

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